Geef akkerbouwers geen regeltjes voor wat wel en niet mag of moet, zoals met kalenderlandbouw. Nee, geef ze doelen, waarbij ze zelf op grond van hun eigen situatie en vakmanschap kunnen bepalen hoe ze die kunnen behalen. Sturen op doelen is een sterk opkomende ontwikkeling in het overheidsbeleid. Minister Wiersma van LVVN noemt het een van de pijlers onder haar nieuwe beleid. De omslag naar doelsturing lijkt niet te stuiten, maar er is nog wel een weg te gaan.
‘Vakkennis en verantwoordelijkheid van boeren moeten weer centraal staan’, schreef minister Wiersma van LVVN in oktober in een brief aan de Tweede Kamer. ‘Boeren krijgen realistische, haalbare doelen op bedrijfsniveau en krijgen de ruimte om zelf invulling te geven aan deze doelen.’ Deze aanpak heet doelsturing. Het is een van de pijlers onder haar beleid. Dat is een grote verandering met de afgelopen tijd, waarin regel op regel werd gestapeld.
‘In Den Haag staan alle seinen voor doelsturing nu op groen’, constateert directeur André Hoogendijk van BO Akkerbouw tevreden. De sectororganisatie heeft niet gewacht op het ministerie, maar neemt zelf al initiatieven die een alternatief zijn voor regels die de overheid oplegt. Hoogendijk. ‘We willen dat niet alleen aan het ministerie overlaten. Dan duurt het nog vijf of tien jaar. Daar gaan we niet op wachten. Wij willen dat als telers en ketenpartijen zelf aan de slag gaan, dan is de uitvoering dicht bij de praktijk’.
‘Elkaar stimuleren om het beter te doen’
Kees van der Bos uit Holwerd is een van de akkerbouwers in een van de pilotgroepjes van Agrifirm die de milieubelasting van hun gewasbescherming met elkaar vergelijkt en bespreekt (zie pagina 20-21). In de groepjes komt niet alleen de milieubelasting op tafel die de adviseur voorafgaand aan de teelt adviseert, maar ook het werkelijke gebruik na afloop van het seizoen. Het doel is dat de telers van elkaar leren hoe ze zelf hun milieubelasting kunnen verlagen. Van der Bos: ‘In die groep vergelijk je jouw gegevens met die van je collega’s. Als je slechter scoort dan je collega’s denk je: ‘Waar komt dat verschil vandaan en hoe kan ik het verkleinen?’ Als je beter scoort denk je: ‘Ik ben op de goede weg.’ Door de cijfers van elkaar te vergelijken stimuleer je elkaar om het beter te doen. Wet- en regelgeving werkt juist niet stimulerend.’
Streep door kalenderlandbouw
Een sprekend voorbeeld van doelsturing is de aanpak waarbij telers met grondmonsters inzicht krijgen in de hoeveelheid stikstof die na de oogst achterblijft op de akker. Zo spoelt er stikstof uit naar het grondwater, vooral op zandgrond. De overheid wil dat beperken en heeft daarom onder andere regels voor kalenderlandbouw opgelegd aan de sector. Bij doelsturing gaat er een streep door kalenderlandbouw, maar kunnen telers met de uitkomsten van de grondmonsters zelf sturen op een optimale bemesting en gewasgroei en daarmee aan een betere grondwaterkwaliteit. BO Akkerbouw roept het ministerie op om deze wijze van doelsturing door de sector op te nemen in het 8e Actieprogramma Nitraatrichtlijn, dat in 2026 wordt vastgesteld. Hoogendijk: ‘We willen daarom in 2025 afspraken maken met de overheid en dan zelf werken aan een betere waterkwaliteit.’
Probleem op zandgrond
De Nitraatrichtlijn schrijft voor dat een liter grondwater maximaal 50 milligram nitraat mag bevatten. Het grootste knelpunt ligt op de zuidelijke zandgronden en in iets minder mate op andere zandgronden en in de Veenkoloniën. ‘Op zand ligt een grote opgave voor grondwater. Dat is spannend en lastig’, zegt Hoogendijk. Op klei en veen is de grondwaterkwaliteit duidelijk beter. Op die gronden spoelen veel minder mineralen uit naar het grondwater. Daar kan de nitraatnorm voor oppervlaktewater wel een uitdaging zijn. Maar verbetering van de kwaliteit van het oppervlaktewater is te complex om doelsturing toe te passen, geeft Hoogendijk aan.
‘In grondwater kun je het nitraatgehalte meten en je kunt er als teler op sturen, want er is een directe relatie tussen de hoeveelheid stikstof die achterblijft na de oogst en de hoeveelheid nitraat.’ De vier voorwaarden voor doelsturing zijn hier aanwezig: er is een probleem, er is een norm, de norm of een afgeleide daarvan is te meten en er is een directe link met de akkerbouwer, die zelf in de praktijk naar die norm kan toewerken.
Protocol grondmonsters
Er moet nog wel het nodige gebeuren voordat het geregeld is. Omdat grondmonsters voor de N-mineraalmetingen een belangrijk middel zijn in de doelsturing, moet de manier waarop die plaatsvinden uniform en betrouwbaar zijn. De overheid moet de werkwijze immers accepteren. Hoogendijk: ‘Als je meer ruimte wilt, moet je ook kunnen aantonen dat je het goed doet.’
Daarom werkt BO Akkerbouw met andere partijen aan een protocol. Tot nu toe gebeurt het monsternemen meestal handmatig. Een monsternemer loopt over het perceel en prikt op diverse plekken grondmonsters op drie dieptes: 0-30, 30-60 en 60-90 centimeter. Bijvoorbeeld op een perceel van 5 hectare zijn dat 25 tot 40 monsters op drie diepten, in totaal 75 tot 120 monsters.
‘Dat is arbeidsintensief en minder nauwkeurig’, stelt Hoogendijk. ‘We willen daarom toe naar machinale monsterneming. We zien dat met automatische monstername op één dag vijftien percelen van 5 hectare zijn te bemonsteren, als de percelen bij elkaar in de buurt liggen. Dat is veel efficiënter dan handmatige bemonstering. Bovendien is het betrouwbaarder.’ Zo’n machinale monsternemer rijdt al rond in Nederland. Een Limburgs bedrijf heeft er zes. In het protocol moet komen te staan aan welke eisen de monstername moet voldoen. BO Akkerbouw is daarover onder andere in overleg met het ministerie en WUR. Hoogendijk hoopt dat er komend voorjaar een protocol is waar alle betrokkenen het over eens zijn. Dan zou het mogelijk zijn om vanaf najaar 2025 alle akkerbouwpercelen te bemonsteren volgens dat protocol, net op tijd voordat het 8e Actieprogramma Nitraatrichtlijn van start gaat.
Doelsturing op basis van KPI’s
Kritische Prestatie Indicatoren, kortweg KPI’s, zijn meetbare indicatoren die inzicht geven in de prestaties van ondernemingen. Een voorbeeld is het nitraatgehalte in het grondwater. KPI’s zijn een essentieel onderdeel van doelsturing. Ze worden in de agrarische sector steeds vaker ingezet als hulpmiddel om voor bedrijven te bepalen hoe duurzaam de bedrijfsvoering is. Ze zijn zo een instrument om de duurzaamheidsdoelen van overheden en marktpartijen te realiseren door boeren met betere duurzaamheidsprestaties te belonen. Telers kunnen aan de hand van KPI’s zelf meten hoe ze bijdragen aan deze doelen op basis van hun eigen situatie en vakmanschap. Vervolgens kunnen overheden, afnemers, maatschappelijke partijen en bijvoorbeeld banken deze prestaties belonen.
Hele keten nodig
Telers kunnen zelf veel doen om de uitstoot naar het grondwater te verminderen, maar ze kunnen het niet alleen. ‘We denken dat ook inspanning nodig is van de afnemers en andere ketenpartijen’, zegt Hoogendijk. ‘Die stimuleren telers bijvoorbeeld om bepaalde rassen te telen die veel stikstof achterlaten na de teelt. Wij praten daar nu over met ketenpartijen.’
Een van die ketenpartijen is Agrifirm. De coöperatie wil doelsturing handen en voeten geven. ‘Als we meten wat de echte emissie is in water, lucht en bodem, dan weten we wat de daadwerkelijke impact op milieu en omgeving is en dan kan er gerichter beleid gemaakt worden, waardoor boeren in hun kracht kunnen blijven’, zo luidt de redenering van de coöperatie. Klanten van het bedrijf beschikken al over een dashboard. Daarin staan onder andere de adviezen over bemesting en gewasbescherming, die telers in de winter van de adviseurs krijgen voor het komende teeltjaar.
‘Het begint bij dat advies’, geeft Joris Roskam van Agrifirm aan. In het dashboard kunnen telers ook zien wat de milieubelasting is van die adviezen, op basis van de milieumeetlat van CLM. In het dashboard staan ook alternatieven met een lagere milieubelasting. Bovendien kunnen telers zien hoe zij qua milieubelasting scoren ten opzichte van het gemiddelde van collega’s. Dat gemiddelde is de benchmark. Dit dashboard is een eerste stap om telers inzicht te geven en om hen te helpen om de milieubelasting omlaag te brengen. ‘We willen eerst laten zien welke mogelijkheden je hebt als teler’, zegt Roskam. Een volgende stap is het invoeren van de middelen die een teler werkelijk spuit. Dat is nog niet zo simpel. De meest efficiënte manier is om een koppeling te maken met de bedrijfsmanagementsystemen van telers.
‘Hoe kan dat?’
De coöperatie zet die volgende stap eerst op kleine schaal, in twee pilots met zo’n tien telers. Telers ervaren die pilots als heel leerzaam, vertelt Roskam. ‘Daar komen de echte cijfers van het gebruik op tafel. Telers zien bijvoorbeeld dat collega’s met hetzelfde gewas een veel lagere milieubelasting hebben. ‘Hoe kan dat?’, reageren ze dan. Dat is het lerend effect dat we willen.’
Roskam benadrukt dat het niet gaat om de het aantal kilo’s actieve stof maar om milieubelasting, want met groene middelen is vaak juist meer actieve stof nodig. ‘We werken aan het inzichtelijk maken van de werkelijke milieubelasting, vanuit het idee dat telers die beter omlaag kunnen brengen op basis van eigen inzichten, dan op basis van allerlei regels. Niemand kan het beter dan de teler zelf.’ Hij noemt een voorbeeld uit de veehouderij, waarbij een veehouder geen milieuvergunning kreeg op basis van de algemene normen voor ammoniak. Hij paste de stal aan en liet metingen doen. Op basis daarvan kreeg hij toch een vergunning.
Stok en wortel
Meer inzicht helpt en motiveert telers om de milieubelasting te verlagen. Maar niet iedereen doet dat. ‘Je hebt een stok en een wortel nodig’, stelt Roskam. Als telers op basis van eigen metingen aantonen dat hun milieubelasting lager is of dat ze de uitspoeling van nitraat daadwerkelijk reduceren, kan dat voordeel in de keten opleveren. Dat is de wortel. Andere opties zijn ruimere aanvoernormen, een intensiever bouwplan of minder beperkingen in de spuitschema›s.
En de stok? ‘Daar gaan wij niet over’, reageert Roskam.
‘Telers ervaren de pilots als heel leerzaam’
Minister Wiersma noemt in de Kamerbrief de mogelijkheid om op termijn KPI’s (zie kader) te gebruiken binnen de GLB-ecoregeling, waarmee het GLB meer doelgestuurd wordt ingericht. Dat zou een vorm van beloning zijn in GLB-euro’s Bij de Nitraatrichtlijn moet de wortel bestaan uit minder generieke maatregelen, geeft Hoogendijk aan, dus geen kalenderlandbouw en bijvoorbeeld geen aanscherping van verplichte rustgewassen op zand en löss van één op vier naar één op drie, die de overheid voor 2027 heeft aangekondigd. En de stok? ‘Een teler die jaar na jaar slecht scoort zal aan de bak moeten om dat te verbeteren’, zegt Hoogendijk.
Haken en ogen
De koerswijziging van middelvoorschriften naar doelsturing is ingezet, maar er zijn nog diverse uitdagingen die goed geregeld moeten worden. Een daarvan is het gebruik van de data. Blijven die in de sector of kan ook de overheid die automatisch zien? Hier en daar is daar zorg over. ‘Die data van ondernemers worden in onze visie niet gedeeld met overheden’, verzekert Hoogendijk. ‘Die zijn allereerst voor de ondernemer zelf. Dat is stap één. Stap twee is dat we ze als sector bewaren. We zullen ze alleen geanonimiseerd gebruiken voor rapportages over regio’s en teelten.’
Minister Wiersma benadrukte in september in haar brief dat borging van de duurzaamheidsprestaties, handhaving en toezicht essentieel zijn. Hier en daar is al te horen dat de controlerende instanties zoals RVO en NVWA, aan doelsturing hogere eisen stellen dan een middelsturing. Hoogendijk: ‘De instanties lijken de lat hoger te leggen voor doelsturing dan voor regulier beleid. Er is een omslag in denken nodig. Met name de handhavers moeten er echt aan wennen. Die denken alleen vanuit risico maar onderschatten de nadelen van de huidige praktijk.’
De omslag naar doelsturing lijkt niet te stuiten, maar er is nog wel een weg te gaan.
Akkerbouwers in Drenthe beloond voor sturen met KPI’s
De Biodiversiteitsmonitor Akkerbouw is een voorbeeld van doelsturing. Hierbij gaat het niet om een alternatief voor regelgeving van de overheid, maar vooral om telers te belonen die goed scoren op acht KPI’s, zoals het percentage rustgewassen, de organische-stofbalans, de milieubelasting van gewasbescherming en natuur- en landschapsbeheer. In Drenthe loopt nu een praktijkpilot waaraan zo’n 40 akkerbouwers meedoen. Provincie Drenthe beloont voor deelname – € 750 per bedrijf – en nieuw is dat ook ketenpartijen dat doen: Cosun, Agrifirm, Avebe en leden van Vavi (vereniging aardappelverwerkende industrie). Samen dragen ze bij met een vergoeding van maximaal € 2250,- per deelnemer. Het minderen van gewasbeschermingsmiddelen is onderdeel van de Drentse praktijkpilot. De deelnemende akkerbouwers aan de pilot delen hun data en gaan hier vervolgens samen dieper op in. Maatregelen zoals rassenkeuze, de teelt van groenbemesters, reductie van drift en natuurlijk de keuze van het middel speelt een belangrijke rol in de uiteindelijke resultaten.
